RETURN TO HOME PAGE OF RAMM KOMMUNIKASJON.

HANS HENRIK RAMM

SKATT I EN KUNNSKAPSØKONOMI

Tidsskriftet Minerva #2, 2006

I den politiske skattediskusjonen legges det størst vekt på fordeling og på å skaffe inntekter til velferdsstaten, mens den faglige diskusjonen handler mest om effektivitet, som å begrense vridninger og skattekiler. Det rettes mindre oppmerksomhet mot skattepolitikkens betydning for å fremme økonomisk vekst, innovasjon og entreprenørskap, og nye lærdommer om skatters virkninger i den nye kunnskapsøkonomien er temmelig fraværende.

Riktignok forsøker flere ikke-sosialistiske partier å bringe inn hensynet til vekst, men det blir lite kraftfullt, dels av mangel på kunnskap og dels av mangel på konsistens. F. eks. ga Høyre høy prioritet til å få fjernet boligbeskatningen. Det fremsto kun som et velferdshensyn til fordel for boligeiere osv., og var faktisk et tiltak mot vekst, siden det forsterket diskrimineringen mot forretningsmessig investert kapital.

Det samme gjelder Fremskrittspartiets fokus på reduksjon av diverse avgifter (biler, bensin, strøm, alkohol, tobakk), som også i hovedsak er velferdsmessig begrunnet, og bare har en svak forbindelse til verdiskapning via grensehandelsargumenter.

System eller nivå?
Selv om disse partiene også arbeider for vekstfremmende skattetiltak som lavere toppskatt og avskaffelse av formueskatten, kommer slike systemendringer i bakgrunnen for diskusjonen om det samlede skatte- og avgiftsnivået.

Problemet er at det er vanskelig å påvise en klar sammenheng mellom samlet skattenivå og økonomisk vekst. Årsaken er at store deler av de skattefinansierte tiltakene også er vekstfremmende. Det gjelder særlig investeringer i utdanning, forskning og infrastruktur, men også tiltak for å skape mer trygghet, fordi det øker folks risikovilje og gjør landet mer attraktivt for kvalifisert, mobil arbeidskraft.

Et høyt skattenivå er nok en indikasjon på at også skadelige skatter er høye, at for mye av tjenesteproduksjonen går via lite effektive offentlige ordninger og at overføringsordningene er dårlig innrettet. Dessuten skaper alle skattearter skattekiler, som er større jo høyere skattene er. Skattenivå er nok derfor et optimaliseringsspørsmål, men det er i alle fall mest å hente på å fokusere på de beste systemendringene.

Nyklassisk skatteteori
En annen grunn til at vekstfremmende skatteinsentiver får for liten plass, er at temaet har liten plass i den skatteteoretiske hovedstrømmen, som utledes av såkalt nyklassisk teori. Årsaken ligger i de grunnleggende forutsetningene for slik teori, spesielt at all kunnskap og teknologi er umiddelbart kjent for alle. Det følger da at veksten er en funksjon av tilgangen på arbeid og kapital og en produktivitetsfaktor som utvikles nærmest av seg selv, utenfor rekkevidde av offentlige tiltak. Denne inngår i modellene som en såkalt eksogen størrelse, dvs. at den fastsettes på forhånd som en konstant som bygger på erfaring fra fortiden.

I de norske modellene, slik de inntil nylig har vært brukt av utredere, har til og med tilgangen på arbeidskraft vært fastsatt eksogent. Disse forenklingene har tilpasset skatteteorien godt til klassisk stabiliseringspolitikk, som kun sikter mot å regulere etterspørsel slik at den passer til landets realøkonomiske kapasitet, som antas å følge en fast, nærmest upåvirkelig vekstkurve - "trend-GNP".

Skatter får derfor betydning i konjunkturpolitikken og for arbeidet for å hindre vridninger som kan påvirke selve fordelingen av produksjonsfaktorene, men antas ikke å ha noen betydning for å påvirke omfanget av dem.

Arbeidskrafttilbudet
Dette har endret seg endel når det gjelder tilbudet av arbeidskraft. Spesielt under arbeidet med pensjonsreformen ble det lagt stor vekt på hva slags insentiver systemet kan ha på folks vilje til å ta og stå i lønnet arbeide.

I 2004 la Statistisk Sentralbyrå frem en studie om skatters innvirkning på arbeidskrafttilbudet som for første gang ikke tok yrkesfrekvenser som forhåndsgitte. Den nye modellen benyttet norske erfaringsdata brukket ned på mange ulike familie- og inntektskategorier, og antydet nå at innføring av flat skatt ville øke folks vilje til å ta jobb så kraftig at satsen kunne settes helt ned til 18,3%, og at den selv hvis man tar hensyn til voksende pensjonsytelser ikke behøvde å vokse til mer enn 22,9% i 2050. Et romslig bunnfradrag i tillegg vil selvsagt øke disse tallene, men det er mye å gå på i forhold til dagens 28%.

Hovedårsaken var at modellen viste at langt flere ville velge heltidsarbeid fremfor deltidsarbeid hvis toppskatten ble borte. Det er gode grunner til å anta at toppskattelettelsene for 2005 og 2006 nettopp har hatt en slik virkning og bidratt til den uventede sterke vekst i skatteinntektene i 2005 og så langt i 2006.

Dette var en langt mer avansert modell enn dem som ble brukt av flat skatt-utredningen i 1999, som arbeidet med klassiske eksogene variable og under forutsetningen om konstant, statisk proveny.

Konklusjonen underbygges av mange andre studier. F. eks. har den amerikanske professor Edward C. Prescott, som vant Nobels økonomipris i 2004 sammen med norske Finn E. Kydland, påvist at forskjell i marginalskatt nettopp er hovedårsaken til at amerikanere jobber langt mer gjennom livet enn europeere gjør.

Eldre undersøkelser har pekt i retning av at arbeidskrafttilbudet kan påvirkes mer av skattetiltak rettet mot lave inntekter. De dekket imidlertid sannsynligvis over sterke variasjoner mellom mer spesifiserte kategorier. Det er likevel sikkert riktig at den direkte skatten på arbeid har betydning over hele lønnsskalaen.

Humankapitalen
En annen klassisk forenkling er at arbeidskraft brukes som homogen størrelse i vekstfunksjonen. I virkeligheten er det ikke likegyldig hvor kvalifisert den ekstra arbeidskraften er. Hvis man forutsetter at de med høyere lønninger også er bedre kvalifisert, dvs. bærere av mer humankapital, gir disse et sterkere bidrag til vekst. Spesielt må man kunne anta at de som påvirkes av toppskatten i valget mellom deltid og heltid er personer med høy utdannelse som ellers ville blitt dårligere utnyttet.

I motsetning til nyklassisk teori betrakter ny vekstteori kunnskap som en egen produksjonsfaktor (kapital), som gir egen avkastning. Denne avkastningen er gjerne større for resten av samfunnet enn for den som besitter den, som derfor kan velge å investere i eller bruke sin kunnskap for lite. Samfunnet bør derfor ofte "skjøte på" lønnsomheten for å skape en valgsituasjon som fører til at det samlet skapes og tas i bruk mest mulig kunnskap.

Dette er etterhvert bredt akseptert når det gjelder statsfinansiering av utdanning og forskning og utvikling, kapitaltilgang til venturebedrifter etc., men naturligvis har skatt tilsvarende virkninger.

Toppskatten
Verdien av å redusere eller fjerne toppskatten er derfor langt større enn etter klassiske argumenter om mer overtid, lavere lønnskrav etc, og også større enn virkningene av det høyere arbeidskrafttilbudet. Ytterligere to virkninger kommer i tillegg: Ringvirkningene for resten av samfunnet av at mer kunnskap blir tatt i bruk, og de enda større langsiktige virkningene av at folk i større grad velger å investere i utdannelse og etteropplæring, ta mer ansvarsfulle stillinger, og ta mer risiko ved å starte ny næringsvirksomhet.

Det betyr at man ikke bare får folk til å arbeide mer gjennom livet, men man øker også produktiviteten, slik at det realøkonomiske rommet i økonomien vokser på to måter. Det hjelper til å finansiere statens eventuelle provenytap ved skattereduksjonene, og til å gi realøkonomisk rom for den eventuelle økte etterspørselen.

Bedriftsbasert kunnskapskapital
Vi kan tenke på samme måten når det gjelder bedriftsbeskatning. Alle vil at vi skal bli en av verdens fremste kunnskapsnasjoner, men få kommer lenger enn til utdanning, FoU og venturefinansiering. Vi mangler en systematisk analyse av betingelsene for kunnskapsvekst også i hele næringslivet, og spesielt i våre sterke næringsklynger.

Det er viktig å bygge humankapital, men for at den skal bli virksom må den brukes til å bygge spesialisert og unik kunnskap i sterke bedrifter, det vi kan kalle bedriftsbasert kunnskapskapital. Det er den som muliggjør stor verdiskapning, fordi humankapital uforedlet er kunnskap slik alle kan få på lærestedene.

Bedrifter med høyt kunnskaps- og teknologiinnhold, særlig i klynger, skaper større verdier enn andre. Noe av dette vises i høyere lønn til de ansatte og noe i større overskudd i bedriftene, mens mye kommer hele samfunnet til gode gjennom ringvirkninger. Samfunnet bør derfor som foran "skjøte på", slik at en skikkelig del av kunnskapsavkastningen tilfaller beslutningstakerne i bedriftene etter skatt. Det er en komplisert diskusjon hvordan det bør gjøres, men man bør ihvertfall ikke ha noen høyere kapitalbeskatning enn vanlig ellers i verden, og særlig unngå progressiv bedriftsbeskatning.

Den nye kapitalavkastningsskatten har i så måte uheldige sider. Samlet virkning av skattereformen fra Bondevik-regjeringen kunne likevel vært positiv, hvis man hadde fått gjennomført reduksjonen av toppskatten og avviklingen av formueskatten.

Formueskatten
Formueskatten er idag i praksis en særskatt på privat norskeid kapital investert i verdiskapende virksomhet. Det er det mange som ser skadevirkningene av, men igjen blir konklusjonen mye sterkere når man ser saken i lys av kunnskapsøkonomien:

Kunnskapsbedrifter i startfasen trenger sterke eiere som har vilje, kompetanse og kunnskap til å ta høy og langsiktig risiko. Staten kan dekke noe av finansieringsbehovet, men er ikke god i seleksjonsprosessen. Til tross for teorien er privat kapital som bare sikter mot høy avkastning til gitt risiko ikke særlig mobil, siden investorene foretrekker objekter i sin nære kulturkrets som de har god kunnskap om. Norge mangler ikke kapital, men vi har for få kapitalister som befinner seg tilstrekkelig nær bedriftene til å vurdere dem skikkelig og bidra med riktig priset og riktig type finansiering.

Uten disse vil mange små idébaserte bedrifter bukke under før de får vist hva de kan, og når de begynner å få dokumentert sine ideer blir de ofte kjøpt opp av internasjonale konserner som alltid støvsuger alle land for passende muligheter.

Generelt er ikke Norge svært attraktivt for utenlandsk kapital, unntatt nettopp for kjøp av underprisede kunnskapsbedrifter. Dette har vi særlig sett innenfor offshore leverandørindustrien, der det i mange år har vært en sterk overvekt av utenlandske oppkjøp over norske tilsvarende investeringer ute. Formueskatten forsterker denne vridningen.

Eierskap i klynger
Sterke næringsklynger trenger en balansert blanding av norsk og internasjonal kapital. Internasjonale eiere er særlig velkomne når de etablerer ny virksomhet og derved bringer inn ny kunnskap. Norsk eierskap er imidlertid viktig for å forankre kunnskap til Norge og bidra til at kunnskapsavkastningen kommer tilbake og kan brukes til investering i ny kunnskap, ikke minst til å fange opp nye idébedrifter i startfasen før utlendingene gjør det.

Det typiske for en kunnskapsbedrift er at den må få sine nye produkter kommersialisert raskt og solgt mange ganger over hele verden før de blir "hyllevare" fordi kunnskapen lekker ut. Da trengs tilgang til store internasjonale markedsføringsapparater. Internasjonale konserner kan tilby dette, og gjøre salg til det beste alternativ for eierne. Vil vi ha mer av avkastningen tilbake til Norge, må klyngene våre omfatte kapitalsterke, norskeide bedrifter i alle størrelser, med evne til å bygge opp egen internasjonal markedsføring ved å kjøpe komplementære bedrifter ute før de blir kjøpt opp selv.

Igjen hindres dette av særskatt på norsk eierskap.

Dynamisk skattepolitikk eller voodoo?
Avskaffelse av toppskatt og eiendomsskatt er således etter alt å dømme de mest målrettede skattetiltak egnet til å fremme vekstkraften, fordi de styrker alle tre elementene i vekstligningen: Arbeidskraft, kapital og produktivitet. Dette er ikke noen ny observasjon, men den blir langt sterkere begrunnet når man tar med kunnskapsøkonomien.

Dette er det Høyre pleide å kalle dynamisk skattepolitikk, og som Jens Stoltenberg kaller voodoo-politikk. Det er den debatten Høyre tapte og Stoltenberg vant i siste valgkamp.

"Voodoo"-uttrykket stammer fra George Bush senior da han kjempet mot Ronald Reagan i primærvalgene 1980. Naturligvis trakk han det tilbake da han ble visepresident. Likevel er det vanskelig å si at Reagans skattepolitikk var vellykket, for han balanserte ikke tiltakene, som er nødvendig, fordi de positive effektene kommer først noe senere, og ingen kan si sikkert hvor mye og hvor raskt. Men han ødela slett ikke amerikansk økonomi, som idag er verdens sterkeste og mest innovative. De langsiktige virkningene ble nok mye slik Reagan hadde forutsatt, tross alt.

Periodisering
Utfordringen består derfor først og fremst i sammensetningen og periodiseringen av tiltakene, både på utgifts- og inntektssiden. En detaljert diskusjon fører for langt her, men viktige elementer er å skaffe seg langt bedre kunnskap fra norske og internasjonale kilder og å utvikle flere mer avanserte modeller av den typen som er nevnt foran fra SSB, og selvsagt å ha høy kreativitet og vilje til å revurdere gamle standpunkter.

Herunder er det spennende å utforske hvordan vi kan bruke handlefriheten som ligger i statens olje/pensjonsformue som mellomfinansiering av vekstskapende investeringer på både utgifts- og inntektssiden. Det krever at man løsner på noen av paradigmene knyttet til handlingsregelen.

Fremtidige generasjoner er ikke nødvendigvis best tjent ved at vi (bare) overlater dem en finansformue i utlandet, hvis vi istedenfor kan etterlate dem mer kunnskaps- og realkapital. Det er mange måter vi kan spare til pensjonene våre. Videre bør stabiliseringspolitikken kunne tillate balanse på noe lengre sikt enn for hvert enkelt budsjettår. Den bør, ut fra de arbeidene som Kydland og Prescott fikk Nobelprisen for, heller ikke korrigere for svingninger som skyldes innovasjonssjokk. Endelig er etterspørselsvirkningene ulike ved ulike bruksmåter (innland/utland, investering/forbruk, privat/offentlig).

Men alt dette krever nye verifikasjons- og beslutningsprosesser som sikrer forsvarlig gjennomføring og at tiltakene virkelig fører til økt verdiskapning.

Fordeling
Må vi legge tilside hele fordelingspolitikken for å føre en mer vekstfremmende politikk? Svaret er nei, men vi må slutte å sette likhetstegn mellom fordelingspolitikk og utjevning. Høy lønn og høy avkastning vil i stigende grad skyldes høy kunnskap og ledende teknologi, og progressive skatter vil bety særskatt på kunnskap. Monopoler og privilegier kan aldri utelukkes, men bør motvirkes på andre måter.

Derimot bør man føre aktiv fordelingspolitikk i betydningen oppjevning, eller å ha et romslig, tett og solid sosialt sikkerhetsnett. Ved siden av at det er rettferdig, vil det ha sine selvstendige vekstskapende virkninger ved at alle blir mer risikovillige. Det er også mye man kan gjøre i å forhindre at systemet skaper fattigdomsfeller, f. eks. ved å legge om fra segmentiserte og byråkrati-avhengige ordninger til en generell negativ inntektsskatt, garantert minsteinntekt e. l. Hvordan slike ordninger kan etableres uten gale insentiver er en stor og selvstendig debatt som vi også har vært for lite villige til å ta i Norge.

Uansett er det en illusjon at velferdsstaten er avhengig av toppskatten. Den gir bagatellmessige inntekter i den store sammenhengen. Den hjelper heller ikke noe særlig til å unngå forskjeller, fordi den ikke har noen betydning på den arenaen de virkelig rike opererer på.

Må man likevel gjøre noe spesielt for å skatte "de rike" høyere, er det et godt alternativ å øke beskatningen på store boliger, eiendommer og annen konsumkapital, som store lystbåter o. l. Siden det er begrenset hva selv veldig rike kan forbruke av klær og mat, vil det dekke inn det meste på forbrukssiden samtidig som vi ikke overbeskatter inntekt og formue brukt i næringsvirksomhet.

Konklusjon
Det viktigste er at vi innser at det ligger sterke og unødvendige begrensninger for vekstpolitikken, også i skattemessig sammenheng, i tilvante politiske og faglige paradigmer. Vi kan med rimelig sikkerhet si at toppskatt og formueskatt er de mest skadelige skatteartene, at målrettede systemendringer både i skattepolitikken og ellers vil kunne styrke vekstevnen, og at det finnes bedre måter enn de bruker idag for å løse fordelingsoppgavene og styrke velferdsstaten. Videre utvikling av et reformprogram krever at man søker mer kunnskap, særlig om kunnskapsøkonomien, og at man har nok kreativitet og forandringsvilje.


Ramm Kommunikasjon, PO Box 104 Stovner, N-0913 Oslo, Norway.
Tel +47 21902000.
Email btn@chello.no
This page last updated 9 September, 2006.