RETURN TO HOME PAGE OF RAMM KOMMUNIKASJON.

HANS HENRIK RAMM

HANDLINGSREGELEN I FREMTIDEN

Ukeavisen Ledelse 11. november 2005.

Noen mener handlingsregelen er død fordi man har overskredet hovedregelen om Petroleumsfondets realavkastning. Det er en overdrivelse, siden man fortsatt ikke har brutt den mer fleksible rammen som tar hensyn til konjunkturelle forhold. Men etter som avkastningen vokser under høye oljepriser, vil handlingsregelen miste kontakten med den ene av sine to hovedbegrunnelser; å underbygge stabiliseringspolitikken. NHO antyder i sin høringsuttalelse til Glad-utvalget at dette allerede er i ferd med å skje.

Hva vil man da gjøre? Redusere prosentsatsen til 3%, 2%? Det blir for dumt når det opplagte er at det er vanlig etterspørselskontroll som styrer i alle fall. Det naturlige vil være bare å akseptere dette.

Samtidig er handlingsregelen langt fra overbevisende i forhold til den andre hovedbegrunnelsen; å ta hensyn til fremtidige generasjoner. I virkeligheten handler det mest om å sikre statens egen likviditet for å betale for pensjonene til noen få fremtidige generasjoner som ikke vil arbeide lenger, selv om de lever lenger. Generasjonene etter disse får liten glede av oljepengene.

Det er underlig at staten har sluppet så lett unna med å sette hensynet til kommende generasjoner lik hensynet til fremtidens statskasse, fremfor å fremme byggingen av hele samfunnets fremtidige vekstevne (total faktorproduktivitet). Normalt ville disse falle sammen, men som vist i perspektivmeldingen vil TFP-vekst ikke hjelpe stort mot det fremtidige underskuddet i statens finanser, på grunn av de mange bindingene til lønninger i privat sektor. Det vil imidlertid bare være slik hvis vi godtar lavere produktivitetsvekst i det offentlige. Det at staten har lagt beslag på Petroleumfondet for sitt eget fremtidige budsjettunderskudd (og nå døper det om til Statens Pensjonsfond) betyr derfor at man også bruker oljepengene til å dekke over lav offentlig produktivitetsvekst.

Tidligere arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman skrev i en artikkel i Dagens Næringsliv 22. oktober at hverken kommende generasjoner eller stabiliseringspolitikken er den "virkelige" begrunnelse for handlingsregelen. Han innrømmet at det kan tenkes mange bruksmåter for "oljepengene" som ikke skaper særlig press i økonomien og ikke truer fremtiden. Når disse må avvises under hensyn til handlingsregelen, er det egentlig for å unngå "salamitaktikk", skrev han. Vi må derfor avstå fra mange etter hans mening meget fornuftige tiltak, som f. eks. å bruke utenlandske entreprenører til å bygge veier, kjøpe helsetjenester ute osv., fordi slike suksesser kan forlede oss til å gå videre med flere salamiskiver og bruke opp hele pølsa.

Forutsetningen for hans resonnement er derfor at demokratiet ikke klarer å begrense salamiskivene til det som virkelig skaper ny vekst uten å ødelegge stabiliseringspolitikken. Derfor må man ha en handlingsregel som behandler all pengebruk likt, uansett vekstvirkning eller ikke, og uansett hvor stor del som skaper innenlandsk etterspørsel.

En slik måte å begrense egen handlefrihet på har store kostnader i form av tapte muligheter. Det finnes mange flere gode prosjekter, som import av PCer til elever og studenter, kapitalutstyr til sykehus, kjøp av studieplasser i utlandet osv. Det kan også tenkes godt utformede skatteinsentiver som koster noe det første året, men tjenes inn gjennom ny vekst over senere år. En rapport fra Statistisk Sentralbyrå tyder f. eks. på at flat skatt kan øke arbeidskrafttilbudet så mye at provenytapet mer enn oppveies.

Et generelt problem med statens måte å budsjettere på, er nettopp at man på grunn av ettårsperioden ikke kan balansere utgifter eller inntektstap til inntekts ervervelse med inntektene de påfølgende årene. Dette sementeres av handlingsregelen, som også er knyttet til det enkelte budsjettår.

I St. meld. nr. 29 (2000-2001), som definerte handlingsregelen, het det at ”handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen.”

Nå er nok en god del av dette rommet blitt brukt til slike formål, men det vil i stigende grad bli slukt av veksten i statens løpende driftsutgifter, fordi pensjonsforpliktelser etc stiger uten at staten klarer å dekke det inn ved offentlig produktivitetsvekst. Men etter som det oppstår en differanse mellom handlingsregelen og stabiliseringspolitikken, får vi et nytt og voksende rom som ihvertfall ikke kan brukes på denne måten. Men i henhold til nevnte stortingsmelding skal dette rommet fortsatt brukes til å fremme vekst.

Vi får dermed en ny sjanse til å realisere langsiktige vekstskapende investeringer, inklusive gode skatteinsentiver, som blir fortrengt fra den ordinære budsjettprosessen, fordi denne ikke skiller mellom utgift og innenlandsk etterspørsel, og/eller fordi den ikke tillater saldering over flere år.

Dette kan vi prøve ut f. eks. ved at det vedtas et tillegg til Stortingets bevilgningsreglement som åpner for forslag om slike prosjekter eller prosjektpakker som over prosjektperioden gir nullsum eller bedre både med hensyn til inntekter og innenlandsk etterspørsel.

Beskyttelsen mot "salamitaktikk" må da knyttes til en prosedyre som krever tid, minst ett år fra forslag til beslutning, iverksetter uavhengige verifikasjonsstudier, og utløser bred offentlig debatt. Kanskje bør det også kreves kvalifisert flertall ved den endelige votering. Når prosjektet er endelig vedtatt, vil det selvsagt bli innarbeidet i grunnlaget for neste ordinære budsjettbehandling.

Dermed kan den ordinære budsjettbehandling gå som før, innenfor stramme kortsiktige rammer og uten komplikasjoner som begrenser budsjettets rolle som politisk kamparena. Tilleggsmuligheten må da sees på som en bredere og mer langsiktig nasjonal politikk for å utnytte de betydelige oljeinntektene til å bygge opp nasjonalformuen.

Det er ingen grunn til å tro at en slik todelt prosess vil åpne noen større sluser for å bruke opp oljeformuen til rent forbruk eller til å dekke over lav produktivitet.

For den ordinære budsjettbehandlingen er det I virkeligheten hensynet til å unngå press som idag gir legitimitet til handlingsregelen i alle fall. Det var ikke noen svakere politisk lojalitet til slike rammer før handlingsregelen kom. Det som idag undergraver lojaliteten er nettopp tvil om at et bestemt kronebeløp gir samme bidrag til finanspolitikken uansett hva kronene brukes til. Vil man styrke grunnlaget for stabiliseringspolitikken kan man trekke inn uavhengig ekspertise f. eks. tilsvarende det tekniske beregningsutvalget for lønnsoppgjørene. I alle fall trengs en ny debatt om hva som skal stabiliseres etter den nye kunnskapen fra nobelprisvinnerne i økonomi 2004 (Kydland og Prescott) om risikoen for å forveksle innovasjonssjokk og konjunktursjokk.

Tilleggsmuligheten for langsiktige investeringspakker for å fremme vekst vil i seg selv styrke disiplinen i den ordinære budsjettprosessen, fordi mange forslag vil kunne henvises dit. Forslagsstillerne får likevel sin markeringsmulighet, men må samtidig godta den politiske risiko som ligger i prosessen med kvalitetssikring. Den ytre grense for ”bruk av oljepenger” vil dermed bli underlagt mye strengere regler enn før, med eller uten handlingsregel. Kan det politiske Norge sette begrensninger for seg selv gjennom den uperfekte handlingsregelen, kan det også gjøre det som ledd i et langt mer rasjonelt system.

Det er blitt hevdet at en todelt budsjettprosess er uheldig fordi det kan medføre ulik marginalnytte. Det forutsetter imidlertid at den ene prosessen gir mulighet for å vurdere alle mulige prosjekter mot hverandre. Det er ikke tilfelle på grunn av begrensningen ved ettårige budsjettperioder, og fordi det er svært vanskelig å ta hensyn til etterspørselslekkasjer til utlandet ved valg mellom prosjekter.

Derimot må det absolutt være mulig å forbedre den ordinære budsjettprosessen ved å bryte flest mulig av bindingene som øker utgiftene i takt med TFP-veksten. Spesielt må det stilles krav om samme produktivitetsvekst i det offentlige hvis lønningene skal øke like mye som i privat sektor. Jo mer man klarer å bryte bindingene, jo mer vil satsing på TFP-vekst også hjelpe på statens fremtidige inntektsgap, og det blir lettere å gjennomføre vekstfremmende tiltak også innenfor den ordinære prosessen.

Tiltak som stimulerer til høyere arbeidskrafttilbud virker fullt ut på statens finanser og er derfor også en måte å løse inntektsgap-problemet. Mye tyder på at det vil bli svært vanskelig å gjennomføre slike tiltak uten tilleggsmuligheten, på grunn av provenytapet det første året.

Det er vanskelig å se noen annen samlet strategi som både kan løse statens inntektsgap (det problemet er fortsatt uløst uansett øremerking av oljepenger til pensjoner) og virkeliggjøre visjonen om å bruke muligheten oljeformuen gir oss til å løfte nasjonen skikkelig, til glede for alle fremtidige generasjoner, ved å konvertere vesentlig større deler av den til real- og kunnskapskapital. Det er ytterst utilfredsstillende at staten skal legge beslag på hele denne formuen for å dekke over egen produktivitetssvikt og vår manglende vilje til å la yrkesaktivitet følge levealder. Derfor bør man starte forsiktig med å iverksette denne strategien straks, selv om den først blir svært logisk også innenfor gjeldende paradigmer når handlingsregelen løper fra stabiliseringspolitikken.

Ramm Kommunikasjon, PO Box 104 Stovner, N-0913 Oslo, Norway.
Tel +47 21902000.
Email btn@chello.no
This page last updated 2 January, 2006.